In Nederland wordt al sinds vele decennia olie en gas gewonnen. De sector omvat circa 600 mijnbouwlocaties op land en circa 150 op zee. De olie- en gasvelden op land zijn voor het overgrote deel in handen van de NAM en Vermilion. Daarnaast zijn nog enkele andere operators actief. Deze hebben slechts één of enkele winningsinstallaties op land in bedrijf.

Naast enkele winningsinstallaties op land hebben we ook opslaginstallaties (Bergermeer). De installaties op zee zijn in handen van in totaal 10 verschillende bedrijven. Dankzij de jarenlange ervaringen in Nederland zijn de technische risico’s met betrekking tot olie- en gaswinning bekend. Het aantal incidenten en ongevallen in de sector is relatief laag. Niettemin zijn er binnen de sector, op onderdelen, wel verschillen te constateren, daar waar het de prestaties op het gebied van veiligheid en beheersing van de risico’s betreft. Veelal zijn deze verschillen zichtbaar in de veiligheidscultuur van de bedrijven.

Relevante ontwikkelingen

De volgende ontwikkelingen zijn relevant voor de sector.

  1. Er is sprake van een afnemende maatschappelijke en politieke en acceptatie voor olie- en gaswinning op land. Onderwerpen zoals bijvoorbeeld de injectie van productiewater in (lege) reservoirs, of het uitvoeren van hydraulische stimulatie in putten, roepen veel vragen op in de omgeving. In lijn met deze trend in de publieke opinie is in het regeerakkoord besloten dat er deze kabinetsperiode geen nieuwe opsporingsvergunningen meer worden afgegeven voor nieuwe gasvelden op land.
  2. Er wordt steeds vaker een beroep gedaan op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) voor het verkrijgen van stukken die verband houden met de winning van olie en gas op installaties in hun omgeving. Daarnaast ziet SodM het aantal verzoeken voor handhaving van wet- en regelgeving op deze installaties door groepen uit de samenleving aanzienlijk toenemen.
  3. Veel olie- en gasvelden bevinden zich aan het einde van de levenscyclus en zijn in de laatste jaren van productie. Deze installaties lopen tegen het einde van hun technische levensduur. Dit betekent dat er extra aandacht nodig is voor het (langer) veilig in bedrijf houden van deze installaties.
  4. De olie- en gasprijzen zijn de laatste jaren sterk gedaald. Bedrijven beperken daarom hun uitgaven. Het eventueel hierdoor bijstellen van onderhoudsplannen en bemensing voor de bestaande installaties mag niet ten koste gaan van de integriteit van deze installaties, de veiligheid van het personeel en ook niet ten koste van de veiligheid van de omwonenden. De druk op beschikbare budgetten leidt ook tot een verlies van kennis en ervaring als resultaat van ontslagen. Als gevolg van deze ontwikkelingen worden kleine gasvelden door huidige operators verkocht. Andere (nieuwe) bedrijven nemen de operatie daarvan over. Een aandachtspunt hierbij is dat essentiële informatie over de status en integriteit van de installatie bij een dergelijke overdracht niet verloren gaat. Daarnaast moet voor deze nieuwe spelers helder zijn, dat ook bij hun businessmodel veiligheid en milieu voorop dienen te staan en dat installaties adequaat  moeten worden verwijderd, na beëindiging van de winning.
  5. Een deel van de offshore installaties heeft de ontwerp-levensduur bereikt. Dit betreft met name de draagconstructies van de mijnbouwinstallaties en de pijpleidingen. Voorwaarde om  de operaties van deze installaties voort te zetten, is dat de integriteit van de installaties en leidingen voor de komende jaren worden gegarandeerd.
  6. De behandeling van het gewonnen gas wordt steeds meer geconcentreerd op de grote offshore installaties. De behandelingsinstallaties op de kleinere installaties worden in dit kader verwijderd of verkleind (‘decomplexing’), waardoor deze installaties verder onbemand (op afstand) worden geopereerd. In sommige gevallen wordt daarbij ook het helideck van deze installaties verwijderd.
  7. Onderhoud aan installaties vindt steeds vaker plaats met behulp van schepen, die aanmeren bij een offshore installatie, en daar mensen en materieel afzetten ten behoeve van de onderhoudsactiviteiten. Deze werkwijze draagt er tevens toe bij dat helidekken van deze installaties kunnen worden verwijderd.
  8. Op steeds meer offshore installaties is de productie inmiddels gestaakt en/of zijn hier plannen voor in voorbereiding. De behandelingsinstallaties worden daarbij geïsoleerd van de putten en gereinigd, in afwachting van definitieve verwijdering van de putten en de installaties. Maatregelen worden getroffen om de integriteit van de installaties in deze ‘tussenfase’ te bewaken.
  9. De uit bedrijf genomen offshore installaties zullen in de toekomst definitief moeten worden verwijderd. Om de kosten hiervoor te minimaliseren, ontwikkelt de sector, op initiatief van Energie Beheer Nederland (EBN), een gezamenlijk plan van aanpak voor de verwijdering van deze installaties.
Olie en gas in Nederland (Bron: CGG)

Toezichtthema’s

De volgende toezichtthema’s staan in 2019 centraal:

Toezicht en advisering op winningsplannen

In de winningsplannen wordt naast de (technische) doelmatigheid ook beschreven hoe de olie- en gaswinning op een veilige en milieu-hygiënisch verantwoorde wijze kan plaatsvinden. SodM kijkt of de voorschriften voor winningsplannen nog passen bij de voortdurend veranderende situatie. Dit kan ook gevolgen hebben voor het toezicht op de naleving van instemmingsbesluiten op winningsplannen.

RiGG’s - verificatie van de implementatie

Naast Rapporten inzake Grote Gevaren (RiGG’s) voor de offshore installaties hebben ondernemingen ook hun RiGG’s ingediend voor hun installaties op land. Ook deze RiGG’s beoordeelt SodM, maar hiervoor is geen instemming vereist. Naar verwachting zal dit beoordelingsproces doorgaan in de eerste helft van 2019.

Een ander belangrijk thema in 2019 is de verificatie van de implementatie van de RiGG’s op de installaties. In de RiGG’s zijn o.a. maatregelen beschreven om incidenten zoals een (zwaar) ongeval te voorkomen en/of de kans hierop te minimaliseren. SodM controleert in 2019 of de maatregelen die hiervoor in de RiGG’s zijn beschreven ook daadwerkelijk onderdeel uitmaken van het zorgsysteem van de ondernemingen.

Ageing

Ageing, de veroudering van mijnbouwinstallaties voor olie en gaswinning, brengt als één van de belangrijkste risico’s met zich mee: het verlies van integriteit van installaties en het hierdoor vrijkomen van gevaarlijke stoffen. Dit is een thema dat landelijk door alle bevoegde inspecties voor het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo, 2015) wordt uitgevoerd. De directe aanleiding voor dit thema vormen de risicoanalyses vanuit een landelijk programma, waaruit bleek dat relatief veel incidenten ontstaan met oude mijnbouwinstallaties. Het doel van dit thema is om te komen tot een beter beeld van hoe de industrie omgaat met het ouder worden van installaties. Daarnaast moet het inzicht geven in de wijze waarop het keuringsregiem functioneert, het onderhoud en gebruik plaatsvindt en mijnbouwinstallaties worden aangepast en vervangen. Beschikken ook de jonge operators over voldoende kennis en kunde om de oude installaties veilig te opereren?

Tijdens de inspecties onderzoekt SodM bij mijnondernemingen of de risico’s die bij het ouder worden van de installatie een rol spelen, voldoende worden onderkend en gemitigeerd. SodM ontwikkelt een toetsingskader voor ageing en aan het eind van het jaar is er goed zicht op de wijze waarop de vergunninghouders met dit onderwerp omgaan. Hoewel de aanzet voor dit thema in 2018 heeft plaatsgevonden, is door gebrek aan capaciteit de uitvoering van dit thema voorzien in 2019.

Om te komen tot een beter landelijk toezichtskader op dit onderwerp, deelt SodM de inzichten met andere landelijk opererende inspecties, zoals Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW), de veiligheidsregio’s en Brzo-plus.

Cybercrime

In het besluit meldplicht cybersecurity is de NAM aangewezen als ‘aanbieder van een essentiële dienst’ (AED) voor wat betreft het opsporen en winnen van aardgas uit het Groningenveld. De exploitant dient – op basis van deze aanwijzing – passende maatregelen te nemen om de risico’s voor de beveiliging van hun netwerk- en informatiesystemen te beheersen en tevens passende maatregelen te nemen om ICT-incidenten te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Agentschap Telecom is de aangewezen toezichthouder voor cybersecurity. In het besluit meldplicht cybersecurity zijn geen (andere) onshore installaties of bedrijfsonderdelen aangewezen als essentiële dienst. Voor niet aangewezen diensten is SodM toezichthouder op de VGM (veiligheid, gezondheid, milieu) risico’s die kunnen ontstaan als gevolg van cybersecurityincidenten.

SodM bepaalt samen met het Agentschap Telecom en in nauwe samenwerking met de onshore sector wat ‘passende’ maatregelen en bescherming betekent. Met een eerste inventarisatie brengen we de huidige situatie in beeld. Samen met experts op dit gebied, zullen de sector en de twee toezichthouders in 2019 nagaan wat de huidige kwetsbaarheden van de digitale systemen zijn en hoe gezamenlijk toezicht een bijdrage kan leveren aan het vergroten van de Cybersecurity bij mijnbouwondernemingen. Ook zullen we een toetsingskader voor Cybercrime ontwikkelen en inzicht verkrijgen in de wijze waarop de vergunninghouders met dit onderwerp omgaan.

Putintegriteit

Binnen het project ‘Integriteit Infrastructuur’ voerde SodM gedurende 2017 en 2018 het deelproject ‘Integriteit Putten’ onshore uit, waaronder putten in de olie & gas sector. Binnen de infrastructuur van de delfstofwinning is het puttenarsenaal een kritische component. Op hoofdlijnen dient er een identificatie, categorisatie en rangschikking plaats te vinden van manco’s en gebreken in of aan putten. Bij de uitvoering van dit deelproject heeft SodM een rangschikking toegepast per type delfstof (olie, gas, zout en geothermie) en per type delfstofwinningsmechanisme (productie, injectie en opslag).

SodM gaat in 2019 door met het deelproject ‘Integriteit Putten’. Hierbij richt SodM zich in eerste instantie op de meest voorkomende gebreken en daarmee de grootste risico’s bij o.a. olie- en gasputten. Ieder bedrijf krijgt te maken met een jaarlijkse inspectie op het beheer van de integriteit van de putten. SodM ziet er dan op toe dat de ondernemingen voldoende aandacht geven aan: het detecteren van gebreken, het nemen van veiligheidsmaatregelen en het op tijd repareren van de gebreken.

Tot slot onderzoekt SodM met welke vaste set van indicatoren zij de ernst van schade aan de omgeving als gevolg van lekkage uit putten in de toekomst gaan bepalen. Deze ontbreken op dit moment waardoor het lastig is om een exacte en vergelijkbare analyse te maken.

Meten en berekenen van emissies

In 2019 inspecteert SodM de systemen en protocollen die ondernemingen gebruiken voor het bepalen, registeren en beoordelen van emissies op de winningsinstallaties (on- en offshore, niet alleen methaan emissies maar ook NOx). Naar verwachting zullen hiervoor inspecties worden uitgevoerd op het kantoor van mijnondernemingen en op geselecteerde installaties van de ondernemingen. Indien daar aanleiding toe is, laat SodM ook metingen uitvoeren.

Geplande onderzoeken

In het KEM-programma wordt onderzoek voortgezet naar het effect van de productiesnelheid, en van de veranderingen daarin, op het optreden van aardbevingen. Onderzoek start daarnaast naar de effecten van gecombineerde horizontale en verticale bewegingen tijdens (herhaalde) bevingen en naar de invloed van de ondiepe ondergrond op bijvoorbeeld bodemdaling en schade aan gebouwen.

Ook starten binnen het KEM-programma onderzoeken naar de effecten van waterinjectie en naar de integriteit en lekdichtheid na abandonnering van putten. Verder wordt er een nieuw onderzoek gestart om te proberen te begrijpen waarom in sommige velden wel en in andere velden geen, aardbevingen optreden bij gasproductie.

Inspectieagenda

Naast het toezicht op de thema’s worden in 2019 ook reguliere integrale inspecties uitgevoerd op een deel van de circa 750 installaties on- en offshore. De keuze waar deze inspecties worden uitgevoerd, baseert SodM op de volgende criteria:

1. Risicoprofiel

Dit betekent inspecties op de grote locaties op land en installaties die nieuw in gebruik zijn genomen. Ook locaties / installaties met specifieke risico’s (bijvoorbeeld de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen of de aanwezigheid van radioactieve afzettingen) vallen onder deze categorie.

2. Maatschappelijke aspecten

Wanneer er veel vragen zijn over locaties van bijvoorbeeld omwonenden of milieuorganisaties, zullen inspecties plaatsvinden op locaties rond de Waddenzee, locaties waar methaan wordt afgefakkeld, alsmede waterinjectie-locaties om te bepalen of aan vergunningen wordt voldaan.

3. Inspectiefrequentie

Hiervoor is de datum van de laatste inspectie maatgevend. Dit betekent met name inspecties in een selectie van (onbemande) middelgrote installaties op land, waarbij de laatste inspectie afwijkt van de hiervoor vastgestelde inspectie frequentie.

Op basis van bovenstaande criteria maakt SodM een keuze welke installaties zij gaat inspecteren, waarbij SodM ook een planning opstelt. Een deel van deze inspecties voert SodM onaangekondigd uit. Installaties en locaties, waar tijdens de inspectie veel tekortkomingen zijn geconstateerd, worden in 2019 opnieuw bezocht, om te controleren of de tekortkomingen zijn opgepakt en hersteld. Een ander deel van het toezicht betreft bezoeken aan installaties ten behoeve van het uitvoeren van onderzoek naar ongevallen en voorvallen.

Vooruitlopend op de ontwikkeling van het toezichtsarrangement voor de sector, stelt SodM punten op die minimaal bij elke inspectie moeten worden doorlopen. Door deze punten bij verschillende ondernemingen op verschillende installaties uit te voeren, kan SodM een gedetailleerd en gefundeerd oordeel geven over de prestaties van de sector.